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零敲碎打的司法改革时代已然结束

文章来源:网络 作者:佚名 发布时间:2014年06月25日 点击数: 字号:

 

  司法改革并不是一个新话题,远可上溯至清末变法,近可追溯到上世纪九十年代中期。在执政党最重要的党代会报告中,司法改革最早出现在十五大,其时的报告表述是“推进司法改革”。到十六大报告,表述变成了“推进司法体制改革”。十七大报告的表述再次刷新为“深化司法体制改革”。十八大报告中的用语则是“进一步深化司法体制改革”。

  从字义上考察,表述的变化体现了层层递进的“渐进式”改革思维。而从改革的具体实践来反思,缺失亦是明显的。过去的十余年里,具有里程碑意义的实质性改革举措,只有司法考试一项。被誉为“中国第一(难)考”的司法考试,对推进中国司法官员的精英化和职业化,起到了基础性的作用。但司法体制改革并未到位,在“先易后难”原则的指导下,能做的基本都有尝试,难点却累积至今。可以说,今日之司改,已无易事。不直面难点,攻坚克难,司改就无法推进。这就是十八大报告中提出要“进一步深化司法体制改革”的现实背景,也是此次“中央框架意见”和“上海司改试点方案”的由来。

  作为全面改革的重要组成部分,司法体制改革已被写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。另一标志性事件是,2014年初,全国政法工作会议易名为“中央政法工作会议”。这意味着原来一直被视为“部门工作”的政法工作被纳入了“中央工作”的大盘子。

  据媒体的不完全统计,十八大之后,习近平已在重要场合七谈司法改革。6月6日的中央深改组第三次会议上,习近平再次强调,完善司法人员分类管理、完善司法责任制、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理都是司法体制改革的基础性、制度性措施。

  司改的这些指向,无一不涉及司法权与立法权、司法权与行政权、中央事权与地方事权之间的调整与博弈,显然超越了最高法院和最高检察院的权力范围。没有更高权力机构的统一协调,单凭司法机关一厢情愿地单兵突进,注定步履维艰。理顺领导体制,统一设计改革方案,无疑将为司法改革破解不同权力部门之间的利益牵扯提供坚实的基础。

  司改牵一发而动全身。零敲碎打的司改之所以收效甚微,是因为改了的某项制度仍为没改的旧有制度所掣肘,因而无法达到改革目的。比如争论日久的“高薪养廉”或更温和的“提高司法人员待遇”。如果没有司法精英化和法官、检察官员额制,“高薪”从何而来?中国内地现有法官、检察官40多万,这么庞大的司法官职业群体,素质良莠不齐且不说,其中还有相当部分是空有法律从业资格却并不办案的“名义司法官”,若给这些非业务部门的“法官”、“检察官”以高薪,恐怕会备受质疑。

  再看此次公布的七项司改政策导向,找不到一项是可以孤立存在的。司改内在逻辑断裂,实为过往司改的深刻教训。除了司法官精英化和司法官较高待遇之间的紧密关联之外,司法官独立行使司法权与司法官接受有效监督与制约,同样是一体两面。多年来,司改一直在“放权”和“收权”中来回拉锯。一方面,削权院长、检察长,放权法官、检察官是趋势;另一方面,贪赃枉法、以案谋私的司法腐败现象又时有发生,使得“收权”又成了现实。表现在一些基层司改实践中,有的地方甚至出现了“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死又放”的循环。如何在“放权”与“收权”之间找到理想的平衡点,同样是司改亟需解决的难点。这次公布的政策导向中,除了多处指向司法“去行政化”、增强司法官员的独立性之外,亦有“完善办案责任制,加大司法公开力度,强化监督制约机制”的强调。这看似矛盾,实则有内在统一的逻辑关联。增强司法官员的独立性,同样要严格的监督机制和责任机制来保障。这两项改革只能同时推进,而绝不能单点突进、零敲碎打。

  此次明确的改革导向“完善法官、检察官选任条件和程序”与另一项“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”也直接相关。地方司法权来源于地方人大的转授,省以下统一管理使用人权上移,等于架空了地方人大。作为一种制度规避,“意见”提出了一个全新的方案,即在省一级人大成立“司法官遴选委员会”,由资深法官、检察官、律师和法学专家等各方代表组成。这个“委员会”将负责向地方人大提名法官、检察官的任免名单。而如何让地方人大的任免权不流于形式,在增强司法独立性的同时,各级人大其实也有一个增强独立性的问题。司法改革又与人大改革紧密关联在一起。

  所以说,进入“深水区”的司法体制改革,与以往单纯的“庭审改革”、“检察改革”完全不同。它涉及的是司法机关与立法机关的关系,司法机关与行政机关的关系,中央事权与地方事权的关系,各级法院、检察院的相互关系以及司法官与司法机关的关系,任何一项改革都会“牵一发而动全身”。而在未来,司法体制改革的走向,还取决于国家权力之间的复杂博弈。不管怎么说,零敲碎打的司改时代已然结束,全面开花的司改新时代已经拉开帷幕。